作为解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，公益诉讼频频近年来出现在大众视野。它涵盖食品药品安全、国有财产保护、生态环境保护、安全生产以及产品质量安全等诉讼领域，与社会公共利益紧密关联。推进公益诉讼专门立法呼声不断，今年全国两会开幕以来，已有多个代表团提交了关于制定检察公益诉讼法的议案。日前，红星新闻记者从全国第十四届人大代表、中国人民大学法学院教授汤维建处获悉，他也提交了一份制定《人民检察院公益诉讼特别程序法》的建议。

公益诉讼的立法规范较分散

(相关资料图)

实际运行时存立法空白

公益诉讼制度的探索可以追溯到2012年。彼时，全国人大常委会修改《民事诉讼法》，第一次将公益诉讼制度写入我国法律。2年后，十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

从那之后，中国检察机关对公益诉讼进行一系列的探索，2015年7月，全国人大常委会授权最高检在13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。2017年6月27日，检察机关提起公益诉讼明确写入《民事诉讼法》和《行政诉讼法》两部法律中。

除此之外，《海洋环境保护法》《环境保护法》《消费者权益保护法》《国家英烈名誉保护法》《个人信息保护法》等11部法律也有关于公益诉讼的条款规定。

汤维建发现，公益诉讼的立法规范依然存在着缺陷。其一是立法规范比较分散，而且各项规定之间的重复性乃至冲突性条款也时有存在；其二是立法内容较为松散，其内容尚不能构成严密或较为严密的规范体系，实际运行时存在立法空白；其三是司法解释的规定效力位阶较低，有许多认识分歧的问题无法通过司法解释求得共识；其四是公益诉讼中暴露出如公益诉讼范围过窄、公益诉讼案件的线索受限、公益诉讼类型偏向于行政公益诉讼、检察机关调查核实权疲软乏力、公益赔偿金难以有效管理和使用、公益诉讼与其他相关法律机制的衔接协同机制不够健全等问题。

一方面，上述问题亟待通过立法解决，另一方面，汤维建认为公益诉讼具备丰富的司法经验、公益诉讼司法解释和公益诉讼的地方性立法等都为制定《人民检察院公益诉讼特别程序法》奠定了基础。

随着一系列法律和司法解释的相继出台，公益诉讼案件数量逐年提升。以2022年为例，检察机关共立案办理公益诉讼案件19.5万件，保持适度增长，生态环境和食药安全等关系人民群众切身利益的传统重点领域仍保持了相当的办案规模。

为了规范公益诉讼的程序事项，最高人民法院、最高人民检察院等部门在公益诉讼的过程中出台了一系列司法解释，对公益诉讼的原告资格、管辖、法院的释明、支持起诉、证据、公告、附带公益诉讼、执行等问题作了具体规定。

全国各地的立法机关积极探索，纷纷制定了调整和强化检察机关公益诉讼的地方性立法，截止2023年3月5日，全国已有28个省级人大常委会出台了《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》。

建议先制定《人民检察院公益诉讼特别程序法》

为《公益诉讼法》做好准备

今年全国两会开幕以来，亦有多个代表团提交关于制定检察公益诉讼法的议案。汤维建认为，应先行制定《人民检察院公益诉讼特别程序法》，为制定统一的《公益诉讼法》做好准备。

建议中提到，从理想的角度看，我国应当一步到位制定一部单独的《公益诉讼法》。但目前制定统一的《公益诉讼法》条件尚未成熟。因为，目前公益诉讼的案件主要是由检察机关在提起和推进，社会组织提起的公益诉讼案件仅占3%左右，行政机关则基本上还未真正开展公益诉讼活动，97%左右的公益诉讼均由检察机关提起。

在汤维建看来，对制定统一的《公益诉讼法》来说，目前不仅对社会组织提起公益诉讼的立法经验较为缺乏，而且对行政机关能否提起公益诉讼以及公民个人是否要被授权提起公益诉讼，理论上还存在较多争议，其形成共识尚需时日。

他认为，对于检察机关提起公益诉讼也亟待进行立法提供法律支持。因此，目前可考虑维持“诉讼法+特别法”的模式先行进行检察机关公益诉讼的立法，在将来条件成熟时，再将《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有关公益诉讼的条款抽离出来，制定统一的《公益诉讼法》，对检察机关、行政机关、社会组织和公民个人提起公益诉讼进行统一规范。在《公益诉讼法》的制定中，《人民检察院公益诉讼特别程序法》根据情况和需要，既可以并入《公益诉讼法》，亦可以保持不变。

除了制定《人民检察院公益诉讼特别程序法》外，汤维建还提出完善公益诉讼相关机制、构筑公益诉讼支持系统和支持社会组织提起民事公益诉讼等建议。

比如，设置公益损害赔偿金财政代管机制，这样不仅有利于借助行政管理的资源和权威对公益损害赔偿金进行专款专用的管理，还能使公益损害赔偿金保持相对的独立状态，从而有利于将它使用于公益恢复的价值目标之上。

他还建议，通过公益诉讼立法规定，各级国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个人对检察机关提起公益诉讼的活动应当给予支持和配合，将该原则予以明确昭示，使之成为公益诉讼制度建设的系统工程中的重要组成部分。例如，要明确规定：将公益诉讼的必要费用纳入财政预算、培育具备生态环境损害鉴定资质的司法鉴定机构、对司法鉴定和律师服务进行规范和监督、同级人大常委会对相关司法机关和行政机关进行法律监督、相关机关和新闻媒体对公益诉讼进行宣传等等，为公益诉讼的顺利开展提供系统化的基本支撑。

除此之外，对于社会组织提起的民事公益诉讼，他建议予以支持。

汤维建在建议中提到，社会组织有权提起民事公益诉讼，但面临着诉讼经验不足、组织结构松散、专业人才短缺、诉讼成本过高等多方面困境。为此，应当在公益诉讼法中明确规定检察机关、行政机关等应采取相应对策，积极培育社会公益组织，鼓励推动社会公益组织、科研院所、企事业单位和专业知识人员等社会力量共同参与维护国家利益和社会公共利益。司法行政机关应当建立完善公益诉讼法律服务、法律援助和司法救助制度。

红星新闻记者 陈怡帆 赵倩 北京报道

责编 邓旆光

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